RELATIONS ÉTRANGÈRES DES ÉTATS-UNIS, 1977-1980, VOLUME VIII, CONFLIT ARABO-ISRAÉLIEN, JANVIER 1977-AOÛT 1978
- Télégramme du Secrétaire d’État Vance à la Maison Blanche et au Département d’État1 Damas, 4 août 1977, 23h47
Secto 8045. Maison Blanche : Réservé au Président et au Dr. Brzezinski de la part du Secrétaire. Ministère : Réservé à Warren Christopher et Peter Tarnoff. Sujet : Réunion avec les dirigeants syriens et libanais.
- Je résumerai dans ce rapport mon compte-rendu des quatre heures passées au Liban mercredi, ainsi que mes longues discussions ici à Damas aujourd’hui. Commençons par les entretiens ici en Syrie, car ils sont beaucoup plus directement liés au processus de paix.
- Aujourd’hui, j’ai passé près de six heures lors de réunions enchaînées, d’abord avec le Ministre des Affaires étrangères Khaddam, puis dans une session plus longue avec le Président Assad. J’ai été chaleureusement accueilli. Le Président Assad m’a fait part de son plaisir d’avoir rencontré le président à Genève et m’a demandé de lui transmettre ses salutations. J’ai eu l’occasion de discuter pleinement avec eux de la situation actuelle et de nos propositions pour l’avenir si nous trouvions un accord général sur nos suggestions. Les discussions étaient réfléchies, et mes collègues me disent que c’est l’une des rares fois où le Ministre des Affaires étrangères Khaddam a pratiquement évité les positions polémiques et s’est concentré sur le fond.
- En bref, les Syriens ont été francs dans l’exposition de leurs positions, mais ils réservent leur jugement final sur la plupart des points jusqu’à ce qu’ils aient eu l’occasion de consulter les autres gouvernements arabes clés, comme ils prévoient de le faire après la fin de mes visites ici. Il n’y a certainement pas de diminution de leur intérêt à collaborer étroitement avec nous, mais ils disent franchement qu’ils sont pessimistes quant aux perspectives de paix. Contrairement à Sadate, il y a une grande prudence et une réticence à s’engager trop loin ; mais Assad semble plus réaliste que Sadate dans l’évaluation des difficultés à venir, son engagement envers l’OLP reste fort, en partie par conviction personnelle, et peut-être – bien qu’il n’y ait eu aucun indice ici – parce que les Syriens ont conclu un accord avec les Palestiniens au Liban.
- Voici les principaux points que j’ai abordés dans ma présentation à chacun, ainsi que ce que je perçois de nos longues conversations concernant leurs actions :
A. Propositions de Begin. Je leur ai remis une copie des propositions de Begin et je leur ai parlé de la volonté de Begin de négocier sur toutes les questions, mais avec une opposition claire au retrait aux frontières de 1967, à la création d’un État palestinien ou à la participation de membres connus de l’OLP à Genève. Comme Sadate, ni Khaddam ni Assad n’ont vu grand-chose à discuter dans les propositions de Begin. Ils en ont parlé principalement comme preuve supplémentaire que les Israéliens, en particulier le nouveau gouvernement de Begin, ne sont pas sérieux dans les négociations de paix. J’ai clairement indiqué que Begin a quitté Washington en étant bien conscient que nous ne sommes pas d’accord avec certaines de ses positions.
B. Représentation palestinienne. J’ai expliqué que nous sommes venus dans la région en croyant qu’il existe deux possibilités réalistes pour la représentation palestinienne à Genève : soit les Palestiniens dans une délégation arabe unifiée, soit en les incluant dans une délégation nationale jordanienne. J’ai dit à Assad que Sadate s’oppose fermement à une délégation arabe unifiée et pense que l’OLP est susceptible de rejeter l’idée de rejoindre une délégation jordanienne. Sadate a donc proposé qu’en plus des autres délégations nationales, une délégation de la Ligue arabe soit formée pour représenter la Palestine. Assad a vu cette idée comme valant la peine d’être considérée « car elle est nouvelle », mais il est devenu évident au cours de la conversation qu’elle serait probablement acceptable pour lui uniquement si la délégation de la Ligue arabe était transformée en délégation représentant tous les Arabes plutôt qu’en complément des délégations nationales. Il continue de préférer une délégation arabe unifiée.
C. Les cinq principes. J’ai passé en revue les cinq principes que nous avons établis comme point de départ pour les discussions lors d’une conférence de paix. Comme Sadate, Assad préfère un traité de paix global plutôt que des étapes partielles ultérieures, et au moins dans cette première réaction, il n’a émis aucune objection au terme « traités de paix ». De même que Sadate, il est disposé à affirmer que les négociations devraient être basées sur les Résolutions 242 et 338 de l’ONU, bien qu’il ait suggéré que nous pourrions inclure une référence à « toutes les Résolutions de l’ONU pertinentes », car d’autres décrivent plus complètement l’ensemble du problème palestinien. De nouveau, à l’instar de Sadate, il accepte tout à fait le langage qui décrit l’un des objectifs des négociations comme la cessation des hostilités et l’instauration d’un état de paix, mais il a parlé longuement pour expliquer pourquoi il est déraisonnable, dans un traité de paix, d’essayer d’imposer aux parties signataires une normalisation complète des relations. Il admet que cette normalisation peut venir avec le temps, mais il la considère comme une atteinte à la souveraineté que les détails de cette relation soient stipulés dans un traité. Je crois qu’avec le temps, il est possible que les Syriens fassent preuve de souplesse sur cette question. Concernant le principe des frontières, il préférerait un soutien direct au retrait israélien aux frontières d’avant 1967, et il a déclaré de la même manière que Sadate que les « ajustements mineurs » des frontières s’appliqueraient uniquement à la Cisjordanie, et non pas au Golan ou au Sinaï. Enfin, il est satisfait de voir les États-Unis évoquer la création d’une entité palestinienne, mais il a demandé plus de détails sur la manière dont elle serait mise en place. Un point sur lequel il a insisté était qu’il serait « anormal » que l’entité soit complètement démilitarisée, bien qu’il ait estimé qu’il serait raisonnable d’avoir des zones démilitarisées le long des frontières.
D. Tutelle. Lors de ma conversation avec Khaddam, j’ai déclaré avoir beaucoup réfléchi à la nécessité d’une sorte de « tutelle » sur la Cisjordanie pendant une certaine période en vue d’un acte d’autodétermination. La réaction de Khaddam a révélé qu’il y a un fort sentiment négatif à l’égard du mot « tutelle » car il évoque l’incapacité des Palestiniens à gérer leurs propres affaires. Par conséquent, lors de ma présentation à Assad, j’ai parlé plutôt de la nécessité de « dispositions administratives transitoires » qui conduiraient à l’élection d’une assemblée constituante présentant des propositions sur la façon dont la Cisjordanie serait gouvernée et quelle serait sa relation avec ses voisins. Assad n’a pas réagi de manière négative, mais je pense que c’est une idée qui nécessitera plus de temps pour être assimilée. Une partie de la raison est qu’ils ont lu dans la presse israélienne l’idée d’une tutelle israélienne sur la Cisjordanie, et les Égyptiens et les Syriens rejettent actuellement fermement l’idée de toute participation israélienne car ils voient cela comme perpétuant et légalisant l’occupation israélienne. J’ai souligné que toute transition en Cisjordanie serait extrêmement complexe et qu’ils ne doivent pas fermer leur esprit à l’idée d’une sorte de participation israélienne sous les auspices de l’ONU. Ils sont également favorables à l’autodétermination pour les Palestiniens, ce que j’ai souligné comme clé de notre cinquième principe.
E. Contact des États-Unis avec l’OLP. J’ai présenté à la fois à Khaddam et à Assad, comme je l’avais fait avec Sadate, notre proposition concernant une déclaration que l’OLP pourrait faire acceptant la Résolution 242 en comprenant que le droit de tous les États de la région à exister s’applique à Israël. Les Syriens ont fait plusieurs contre-propositions, et je leur ai demandé de me donner leurs réflexions par écrit afin d’éviter toute confusion. J’ai expliqué pourquoi cela était si important pour nous, puisque nous sommes d’accord avec Israël pour ne pas négocier avec l’OLP tant qu’elle n’accepte pas la Résolution 242. L’une des principales préoccupations des Syriens est que les Palestiniens renonceront à quelque chose sans obtenir quoi que ce soit en retour. J’ai souligné lors des deux conversations qu’ils nous avaient pressés de discuter avec l’OLP et que nous avions pensé qu’éliminer un obstacle à de telles discussions serait important pour eux. Je présume qu’ils seront heureux de voir les Égyptiens et les Saoudiens prendre les devants sur cette question plutôt que de s’impliquer eux-mêmes. Je crois que nous verrons des actions dans cette région. Nous en saurons davantage lorsque je verrai Sadate le 11 août.
E. Groupe de travail à New York. Comme vous vous en souvenez, Sadate, lors de notre conférence de presse à Alexandrie, a proposé que nous mettions en place un groupe de travail à New York ou à Washington début septembre pour travailler sur les préparatifs de la conférence de paix. À mon arrivée ici, j’ai découvert que les Syriens sont à nouveau en colère contre les Égyptiens d’avoir rendu publique une telle proposition sans en discuter avec la Syrie, même si Khaddam avait été à Alexandrie quelques jours avant notre arrivée. Cette irritation explique en partie les sentiments négatifs des Syriens concernant la mise en place d’un tel groupe de travail. Mais Assad voit probablement aussi en cela un effort pour éviter une nouvelle convocation formelle de la Conférence de Genève, excluant ainsi la participation de l’OLP. Jusqu’à présent, je ne peux rapporter qu’une position très négative de la part des Syriens concernant un tel groupe formel, bien qu’Assad ait clairement indiqué qu’il souhaitait maintenir une collaboration très étroite avec nous et intensifier les contacts bilatéraux. Je lui ai plusieurs fois souligné l’importance de ne pas laisser nos préparatifs pour Genève se perdre dans des généralités. J’ai répété à maintes reprises que l’opportunité de progresser était à portée de main, et que si nous la laissions échapper par inaction, le mouvement pourrait être perdu pendant longtemps.
F. Projets de traités. Dans le cadre de la prévention de la stagnation, j’ai déclaré que je demanderais à chaque partie de me fournir des ébauches de leurs vues sur un traité de paix, que je ne montrerais à personne d’autre. J’ai expliqué que nous utiliserions ces ébauches pour élaborer notre propre texte de projet comme base de discussion. J’ai insisté sur le fait que je trouvais qu’une étape comme celle-ci serait essentielle pour donner de la substance à nos préparatifs pour Genève.
- À la fin de ma conversation, j’ai mentionné à Assad la possibilité de m’arrêter à nouveau à Damas le dernier jour de mon séjour au Moyen-Orient afin de partager mes points de vue sur la situation basés sur mes entretiens en Israël, s’il le souhaitait. Je ne lui ai pas dit que Sadate est intéressé par une telle conversation. Assad a accueilli favorablement l’idée, et nous avons confirmé que nous organiserions un bref arrêt.
- 6. Lors de ma réunion avec le président Sarkis à Beyrouth mercredi, j’ai abordé les principales questions avec moins de détails. Sarkis a simplement rapporté la position de l’OLP telle qu’elle lui avait été présentée, insistant sur leur propre présence à la conférence de paix. Il pensait que l’OLP pourrait devenir plus flexible s’ils avaient à l’avance des assurances de la part des États-Unis sur ce qu’ils pourraient obtenir de la conférence. J’ai expliqué pourquoi nous ne pouvions pas discuter avec l’OLP tant qu’ils n’acceptaient pas la Résolution 242, et je lui ai remis une copie de nos cinq principes et de la déclaration proposée pour l’OLP concernant la Résolution 242. Je lui ai également demandé de me proposer un texte de traité de paix incorporant les vues du Liban ; il a dit qu’il n’avait pas d’objection, mais son ministre des Affaires étrangères n’était pas aussi prêt à s’engager par la suite. Tant Sarkis que le ministre des Affaires étrangères ont indiqué qu’ils seraient heureux de me rencontrer aux États-Unis, mais qu’ils souhaitaient attendre les vues d’Assad concernant un « groupe de travail ».
- 7. J’ai discuté du Sud du Liban à la fois à Beyrouth et à Damas. Les Libanais se sont montrés prudents en parlant de la possibilité d’une force de l’ONU jusqu’à ce qu’ils entendent spécifiquement ce que Begin avait en tête – une force frontalière ou une force stationnée au cœur du Sud entre les factions libanaises en conflit. À Damas aujourd’hui, Assad a laissé la parole aux Libanais, mais il a clairement indiqué que si une force de l’ONU devait être stationnée dans le Sud du Liban, elle devrait avoir pour but de bloquer les incursions israéliennes, et non pas être utilisée pour des affaires intra-libanaises.
- 8. Enfin, j’ai informé à la fois les Libanais et les Syriens de nos plans d’assistance militaire pour le Liban et les deux parties semblaient satisfaites.