LES RELATIONS SYRIO-AMÉRICAINES, 1973-1977
UNE ÉTUDE DE LA COOPÉRATION EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ DANS LES CONFLITS RÉGIONAUX
Andrew James Bowen
Thèse soumise au Département des Relations Internationales de la London School of Economics pour l’obtention du diplôme de Docteur en Philosophie, Londres, septembre 2013.
RÉSUMÉ
Les États-Unis, une grande puissance, et la Syrie, un petit État, ont tous deux été au cœur de la politique du Moyen-Orient depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les conditions systémiques du système international et la politique changeante de la région ont amené ces États à se rencontrer et, parfois, à se confronter, mais ces interactions n’ont jamais produit une période soutenue de coopération en matière de sécurité. Au début des années 1970, les deux États ont commencé à reconsidérer et à redéfinir leurs positions dans la région. La période de 1973 à 1977 a produit une rare période de coopération entre ces deux États dans le cadre de deux conflits régionaux : le conflit arabo-israélien et la guerre civile libanaise. Pour comprendre ce changement dans les relations, cette thèse explore la question suivante : Qu’est-ce qui explique la coopération en matière de sécurité entre la Syrie et les États-Unis pendant cette période ?
Cette thèse fait quatre observations : Premièrement, en raison des changements dans les directions des deux États, la realpolitik, aux côtés des considérations idéologiques, est devenue plus marquée dans la conception de l’environnement sécuritaire au Moyen-Orient et dans leurs relations mutuelles. Deuxièmement, bien que la guerre froide ait été le contexte prédominant des interactions des États-Unis avec la Syrie au début des années 1970, ces interactions ont également été façonnées par les conditions locales qui ont émergé après la guerre d’Octobre. Troisièmement, les deux États, méfiants des intentions de l’autre, ont formé des alliances temporaires basées sur des intérêts communs à court terme. Enfin, les conflits régionaux eux-mêmes ont introduit des circonstances qui ont à la fois renforcé et affaibli leur coopération en matière de sécurité.
Bien que leur coopération en matière de sécurité ait donné des résultats limités, leurs relations ont établi un cadre pour leurs relations ultérieures. Les questions non résolues qui ont émergé de cette période de leurs relations ont servi de principal contexte à leur coopération et à leur conflit dans les décennies suivantes, même après la mort de Hafiz al-Asad en 2000.
La nouvelle constitution de 1973 a interdit toute participation politique, sauf par le biais du Parti Baas, et a placé tout le pouvoir de l’État entre les mains de la présidence. En intégrant la bureaucratie de l’État au Parti Baas, Asad a fait du parti le point d’entrée dans les postes au sein des institutions de l’État, et le parti est devenu responsable de mettre en œuvre directement sa volonté et d’assurer l’administration du pays. Un groupe de technocrates a été nommé à des postes ministériels au sein de l’État, mais en réalité, selon Abdul Halim Khaddam, un membre senior du Parti Baas, le Parti Baas est devenu simplement un outil d’organisation politique, de légitimité et d’exécution pour le président, plutôt qu’une source de formulation réelle de politique.
Lors de la première rencontre entre Asad et Nixon, l’identité et les intérêts des deux États ont rendu la coopération impossible. Selon l’estimation des États-Unis, la Syrie était un client de l’Union soviétique, dont la politique perçue comme radicale après 1967 avait obstrué toute opportunité de coopération et d’engagement. L’endiguement représentait la meilleure stratégie pour limiter le rôle déstabilisateur potentiel de la Syrie dans la région. Pour la Syrie, les États-Unis étaient perçus comme un État totalement opposé à ses intérêts. Dans une interview avec Abdul Halim Khaddam, un leader politique senior du Parti Baas dans les années 1970, il a soutenu que l’opinion publique syrienne était résolument contre les États-Unis après la guerre de 1967 et aurait exclu toute coopération directe entre les États-Unis et la Syrie.
Concernant ses relations avec l’Union soviétique, Asad a souligné : « Notre politique est décidée en fonction de nos intérêts nationaux. Nous voulons construire notre ligne de manière totalement indépendante. La Syrie est non-alignée. » En soulignant les relations étroites de la Syrie sur le plan militaire et politique avec l’Union soviétique, Kissinger a répondu : « Les Soviétiques ne devraient pas penser que votre dialogue avec les États-Unis vous rend plus dépendant des États-Unis que les achats d’armes ne vous rendent dépendant de l’Union soviétique. » Abdul Halim Khaddam, ministre syrien des Affaires étrangères, a rétorqué à Kissinger : « La question n’est pas vue à travers les yeux des grandes puissances. Nous voyons les choses à travers les yeux de nos propres intérêts. Il est important que les grandes puissances reconnaissent les intérêts des nations locales. »
Bien que les relations d’Asad avec l’Union soviétique n’aient pas été aussi étendues que celles des États-Unis avec Israël en termes de soutien matériel et politique, en revenant sur cette période des relations de la Syrie, Khaddam a maintes fois souligné que les relations avec les États-Unis n’étaient jamais perçues comme un remplacement des relations de Damas avec l’Union soviétique, qui étaient à la fois profondes et matériellement essentielles pour l’équilibre stratégique de la Syrie avec Israël et sa position dans la région. Des générations de Syriens ont soit étudié, soit été formés à Moscou, y compris Rifaat al-Asad, le frère cadet de Hafiz, membre senior du Parti Baas et chef des forces militaires d’élite d’Asad, qui a obtenu son doctorat à Moscou. De plus, cette relation s’alignait davantage avec l’idéologie du parti Baas au pouvoir. La perte de l’Égypte au profit des États-Unis après 1973 a permis à Hafiz al-Asad de mieux négocier les termes de son traité d’amitié avec l’Union soviétique.
Lors de ses rencontres avec le président syrien, Kissinger en est venu à considérer Asad comme un leader plus indépendant de Moscou qu’il ne l’avait initialement estimé. Dans une conversation à Damas, Asad a évoqué la crise jordanienne de 1970. Kissinger a noté qu’il percevait les actions de la Syrie pendant la crise en Jordanie comme étant en ligne avec sa perception selon laquelle ces actions étaient menées au nom des intérêts de l’Union soviétique au Moyen-Orient. Asad a répondu que sa décision d’intervenir en Jordanie était séparée de toute décision de l’Union soviétique. Kissinger a évoqué le rôle des conseillers militaires soviétiques pendant le conflit. Asad a insisté sur le fait que Moscou n’avait pas eu connaissance à l’avance de la décision de Damas d’intervenir. La volonté d’Asad d’agir indépendamment de l’Union soviétique et, parfois, de les tenir à distance de ses négociations avec les États-Unis reflétait la quête pragmatique des intérêts de la Syrie au-delà des exigences et des attentes de ses alliés.
Selon Abdul Halim Khaddam, Hafiz al-Asad est entré dans les accords post-désengagement avec une grande confiance. En tant que président de la Syrie, il a réussi à récupérer des terres perdues sur le Golan, occupées par Israël en 1967. Bien que la guerre d’Octobre se soit soldée par une défaite pour la Syrie, elle a prouvé que le pays demeurait une menace stratégique pour Israël. La trahison de Sadate a permis à Asad de se présenter comme l’État en première ligne contre Israël, ce qui a renforcé ses relations avec les États arabes de la région. En particulier, ses relations avec Riyad se sont intensifiées, le roi Fayçal fournissant un soutien financier substantiel au régime d’Asad.
Asad a insisté sur le fait que les accords étape par étape ne suffiraient plus. À son avis, il ne pouvait pas vendre plusieurs accords partiels avec Israël. De même, le président ne pouvait pas soutenir un processus de négociation qui privilégiait l’Égypte au détriment de la Syrie. Asad ne faisait pas confiance aux intentions d’Israël dans le processus de négociation et croyait que si Israël concluait un autre accord avec l’Égypte, il n’y aurait aucune incitation à rechercher un règlement territorial avec la Syrie. Lors d’une réunion avec Kissinger le 10 octobre 1974, Asad a souligné : « Les Français sont restés ici aussi longtemps qu’Israël a été établi. Et, je sais, c’est ma génération qui l’a vécu. Mais ils semblent être un peuple déterminé par l’expansionnisme, des fascistes dans tous les sens du terme… Il est donc très difficile de voir si la paix peut être apportée dans cette région. Bien sûr, cela ne veut pas dire que nous allons abandonner nos efforts ici. Mais les Arabes ne devraient pas être trompés. » Le président syrien croyait que la seule voie à suivre était des négociations parallèles entre Israël et ses voisins sur le retour des territoires perdus lors de la guerre de 1967. La question de la Palestine devrait également être réglée.
Le 15 juin 1975, Kissinger accepta l’offre de la « ligne cosmétique » de Rabin. Simon Dinitz, l’ambassadeur israélien aux États-Unis, demanda à Kissinger : « Y aurait-il un principe convenu selon lequel on ne nous demanderait pas de quitter les hauteurs du Golan, bien que la ligne puisse y changer ? » Kissinger assura l’équipe israélienne de son soutien et nota qu’il pourrait structurer les négociations de manière à tromper Asad, afin que Tel Aviv n’ait pas à faire de concessions substantielles : En ce qui concerne mes idées sur la Syrie… Nous comprendrions tous les deux qu’elles ne réussiraient probablement pas. Ensuite, à un moment où une impasse semble proche, vous feriez quelques changements cosmétiques unilatéraux en guise de geste de bonne volonté. Nous recommanderions ensuite conjointement que les négociations passent à une étape générale. À ce moment-là, il n’y aurait aucune obligation d’entrer dans des discussions intensives. Nous nous comporterions de manière défensive, cherchant à éviter d’être isolés.
Alors que Ford et Kissinger finalisaient les détails de la « ligne cosmétique » avec Israël, le président et Kissinger rencontrèrent Abdul Halim Khaddam et l’ambassadeur syrien aux États-Unis, Sabah Kabbani, le 20 juin 1975 à Washington. Ford expliqua à la délégation syrienne qu’une approche étape par étape vers un règlement final, incluant éventuellement Genève, était la conclusion de leur révision de la politique. Ils informèrent Khaddam que l’Égypte serait la première étape. Kissinger ne divulgua cependant pas lors de la réunion la concession « cosmétique » qu’Israël était prêt à offrir sur le Golan.
En réponse à Kissinger, Khaddam insista : Notre point de vue est que les activités devraient commencer simultanément, car sinon cela donnerait l’impression de favoritisme… Nous appelons en réalité le président Ford et le gouvernement américain à considérer notre position. Nous ne pouvons pas nous permettre d’ignorer l’opinion publique arabe. Si Israël ne peut pas ignorer les opinions de quelques colons sur le Golan, comment pourrions-nous ignorer l’avis de 100 millions d’Arabes ? Chaque jour, Israël fait des déclarations sur le maintien du Golan, de la Cisjordanie, de Gaza, etc. Si Israël ne tergiverse pas pour atteindre la fin des élections américaines, comment cela se concilie-t-il avec le fait qu’il ne s’est rien passé depuis 10 mois ? En fait, je répète ma supplication : nous désirons la paix, mais nous sommes inquiets car nous ne voulons pas une autre année de stagnation.
Évitant la critique substantielle de la politique américaine de Khaddam, Kissinger chercha à apaiser les préoccupations syriennes, notant que le président Ford espérait sincèrement poursuivre la paix entre Israël et la Syrie et reconnaissait « la Syrie comme le centre de la nation arabe ».
En finalisant l’accord sur la « ligne cosmétique », l’ambassadeur Dinitz rencontra Kissinger le 1er juillet 1975. Dinitz demanda à Kissinger : « En ce qui concerne la Syrie, est-il clair et entendu qu’un accord intérimaire avec la Syrie ne constituerait que des changements cosmétiques et qu’à défaut d’accord avec la Syrie, cela n’affecterait pas les relations américano-israéliennes sur les plans politique, économique ou militaire ? » Kissinger répondit que les États-Unis étaient disposés à accepter cette position.
En ce qui concerne les relations américaines avec la Syrie, Ford écartait toute possibilité de coopération substantielle en matière de sécurité entre les États-Unis et la Syrie sur le conflit israélo-arabe. Bien que les États-Unis aient peut-être envisagé l’idée qu’une Syrie plus isolée serait plus disposée à faire la paix sur des termes plus favorables à Israël, après la signature de l’accord de désengagement avec l’Égypte, selon Abdul Halim Khaddam, le président Asad ne montra aucun intérêt substantiel à réengager les États-Unis dans un règlement pendant le mandat de Ford. Asad n’était pas intéressé à se laisser entraîner dans de nouvelles promesses en l’air. Comme cela a été noté dans ce chapitre, Kissinger arriva à la conclusion similaire que simplement isoler Asad ne le rendrait pas plus enclin à faire la paix selon les termes d’Israël, mais que cet accord réussit à empêcher l’Égypte et la Syrie de partir en guerre contre Israël.
Également surprenant pour les États-Unis, Asad était prêt à entamer des négociations substantielles avec les États-Unis et Israël pour parvenir à un règlement de 1967, une première dans l’histoire de son pays. Comme l’a noté Abdul Halim Khaddam, Asad s’est engagé dans les négociations en pensant que Kissinger était un médiateur sérieux. Asad a même proposé à Kissinger des concessions en matière de sécurité sur la frontière entre Israël et la Syrie, y compris la démilitarisation de la frontière entre la Syrie et Israël, afin de tenter d’apaiser les préoccupations israéliennes concernant le retrait du Golan. Cependant, à l’automne 1975, ni les États-Unis ni Israël ne souhaitaient engager la Syrie sur des bases substantielles concernant le conflit arabo-israélien.
Les relations, cependant, auraient pu prendre une tournure différente si le président Ford et Henry Kissinger avaient pris le risque de dépenser du capital politique et s’étaient véritablement engagés avec Asad dans le processus de paix, au lieu de prioriser l’Égypte au détriment d’un accord de désengagement avec la Syrie. Khaddam a rappelé qu’Asad était prêt à signer un accord de désengagement avec la Syrie si Israël était disposé à mettre fin à l’occupation du territoire syrien. Khaddam a également noté qu’Asad, cependant, ne signerait pas un accord de paix formel tant que le statut des Palestiniens ne serait pas résolu. En raison de l’identité de la Syrie, Asad ne pouvait pas faire une paix formelle avec Israël au détriment des Palestiniens. Rifaat al-Asad a également noté que son frère était prêt à prendre les mesures nécessaires pour parvenir à un règlement avec Israël. En ne suivant pas cette voie, Ford et Kissinger ont réussi à désengager l’Égypte du conflit avec Israël, mais n’ont pas réussi à instaurer une paix plus large dans la région. Khaddam a rappelé qu’après l’échec de ces négociations, Asad n’avait plus d’intérêt à parler à Kissinger. Khaddam a noté que bien qu’Asad respecte les intérêts des États-Unis dans la région, le président syrien a insisté sur le fait que les intérêts des États-Unis ne devraient pas se faire au détriment de ceux de la Syrie. Le président syrien était prêt à maintenir des relations avec les États-Unis, mais est sorti de ces négociations avec la conclusion que les États-Unis ne pouvaient pas être un partenaire fiable pour la paix, car leurs intérêts étaient trop liés à ceux d’Israël.
1.1. Les relations de la Syrie avec le Liban, de l’automne 1975 au printemps 1976
Reflétant les tendances plus larges illustrées dans cette étude, les intérêts et l’identité ont façonné la manière dont Asad percevait son voisin du sud. Le concept de al-Sham, qui incluait autrefois la Syrie et le Liban, résonnait fortement chez Hafiz al-Asad. Richard Murphy se souvient comment Asad soulignait toujours que, bien que les actions des Ottomans et de leurs successeurs aient divisé la « Grande Syrie » politiquement, le Liban, la Jordanie, la Palestine et la Syrie partageaient « un seul peuple ». Asad faisait fréquemment référence à Murphy à l’injustice de l’accord Sykes-Picot, qu’il considérait comme ayant privé la « Grande Syrie » de son unité, invoquant cette identité commune dans un certain nombre de ses déclarations publiques. Murphy conclut qu’Asad voyait son implication dans les affaires de son voisin comme naturelle, car les deux États étaient liés par des liens communs historiques, culturels, économiques et familiaux.
Selon Abdul Halim Khaddam, l’introduction des réfugiés palestiniens dans l’environnement confessionnel fragile du Liban en 1971 a encore compliqué la relation idéologique d’Asad avec le Liban ; leur présence au Liban menaçait l’équilibre des pouvoirs au sein du système politique libanais. Asad se retrouvait confronté à deux grands intérêts idéologiques concurrents dans le petit État libanais : la communauté palestinienne et le peuple libanais. En plus de ces identités plus larges, la relation de la Syrie avec le Liban était d’autant plus compliquée par le nombre d’identités confessionnelles sous-nationales libanaises, chacune ayant des identités et des intérêts différents. Selon les estimations d’Asad, la communauté chrétienne maronite en particulier différait des autres groupes, car elle avait des liens identitaires avec Israël fondés sur leur identité judéo-chrétienne commune.
Abdul Halim Khaddam et Rifaat al-Asad, dans des entretiens séparés, ont également noté que la Syrie devait prendre en compte la manière dont cette instabilité au Liban pouvait menacer ses intérêts plus larges dans la région, et ce facteur influençait la politique d’Asad à l’égard du Liban. Premièrement, par rapport à Israël, le Liban s’est avéré crucial pour l’équilibre des pouvoirs dans la région, selon Abdul Halim Khaddam. Si l’État libanais s’effondrait et que la communauté chrétienne maronite en sortait victorieuse, cela pourrait créer un espace pour qu’Israël affirme davantage son influence au Levant au détriment de la position déjà vulnérable de la Syrie après l’échec de l’Israël de se retirer des hauteurs du Golan en 1975. Rifaat al-Asad a noté que l’établissement de relations avec tous les groupes confessionnels du Liban s’est avéré être la meilleure protection contre la formation de relations exclusives entre un groupe et un autre pays au détriment de la Syrie. Selon Khaddam, Hafiz al-Asad cherchait à éviter une situation où Israël encerclerait la Syrie sur deux de ses frontières, que ce soit directement par une intervention militaire au Liban ou indirectement par un gouvernement pro-israélien.
Deuxièmement, l’escalade de la violence au Liban ou l’effondrement de l’État libanais pourrait entraîner l’intervention d’Israël au Liban. Une intervention militaire directe au Liban représenterait une menace stratégique pour la Syrie, le Liban agissant géographiquement comme un couloir direct par lequel Israël pourrait attaquer la Syrie. Avec Damas à seulement 80 kilomètres de Beyrouth et la perte des hauteurs du Golan, Asad, selon Khaddam et Rifaat al-Asad, considérait alors le Liban comme une ligne de faille cruciale pour la sécurité de son État. Selon les estimations d’Asad, selon Khaddam, la Syrie serait dans une position stratégique trop faible pour contester Israël si Israël contrôlait les deux frontières de la Syrie. Selon Rifaat al-Asad, dans l’estimation de Hafiz al-Asad, Israël serait également dans une position avantageuse pour contenir les ambitions de la Syrie au Levant ou aller jusqu’à renverser ou affaiblir le gouvernement d’Asad sur le plan interne.
Troisièmement, l’effondrement du Pacte National du Liban pourrait conduire à la partition de l’État libanais. Selon les estimations d’Asad, selon Khaddam, une telle partition bénéficierait à Israël si la communauté chrétienne maronite établissait son propre État séparé. Gérer un certain nombre d’États libanais séparés amplifierait les risques sécuritaires le long de sa frontière — des risques que la Syrie aurait beaucoup de mal à contenir pour qu’ils ne se propagent pas au-delà de ses propres frontières. Enfin, l’effondrement du Liban pourrait entraîner une radicalisation plus profonde de l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) et de la communauté militante palestinienne au détriment de la Syrie. Avec le soutien de l’Égypte et de l’Irak, la communauté militante palestinienne pourrait modifier sa position au détriment du leadership perçu de la Syrie sur les Palestiniens.
Les intentions initiales de Hafiz al-Asad n’étaient pas d’augmenter le rôle de la Syrie dans l’État libanais. Comme le note Abdul Halim Khaddam, le président Asad considérait le Liban comme un « pays indépendant et souverain », et un pays qui, idéalement, devrait rester sous cette forme. Hafiz al-Asad envoya Khaddam au Liban avec pour mission de chercher un règlement politique, estimant que le système gouvernant le Liban était profondément instable et qu’il ne servirait pas les intérêts de la Syrie si un groupe dominait le système politique. Khaddam se souvient : « Malheureusement, le Liban est basé sur des factions et n’est pas fondé sur une identité nationale commune. Nos efforts ont tenté de faire passer le Liban de cette politique factionnelle à un État fondé sur une identité nationale commune. »
Dans l’opinion de Hafiz al-Asad, la situation au Liban était sur le point de se détériorer davantage, et elle avait le potentiel de déclencher plus de conflits entre la droite et la gauche libanaises, ainsi qu’entre les Palestiniens. Il décida donc d’intervenir plus directement dans la politique libanaise. Pour gérer le dossier libanais, il forma une commission comprenant Abdul Halim Khaddam, le général de division Naji Jamil (chef d’état-major de l’armée de l’air) et le général de division Hikmat Shihabi (chef d’état-major de l’armée syrienne). Rifaat al-Asad, commandant des compagnies de défense, et Ali Douba, responsable du renseignement militaire, étaient également informés de la politique libanaise. Le 24 mai, Khaddam et Naji Jamil rencontrèrent le président Frangieh à Beyrouth, l’exhortant à nommer un nouveau gouvernement. La Syrie était préoccupée par le fait que le gouvernement militaire pourrait provoquer plus de combats au Liban, mais aussi par le fait qu’il était trop anti-palestinien. Ils rencontrèrent également les dirigeants de la droite libanaise et le patriarche maronite, qui soutenaient le nouveau gouvernement, à Beyrouth. Le 25 mai, le président Frangieh annonça la dissolution du gouvernement militaire. À sa place, il nomma Rashid Karami, un rival, mais un proche allié de Damas, au poste de Premier ministre. Khaddam a ensuite aidé Karami à négocier un accord de compromis sur le cabinet acceptable pour l’élite politique sunnite et le Parti Phalangiste le 28 juin 1975. Les deux parties exprimèrent leur volonté de se concilier dans le processus politique.
Bien que cette violence ait continué dans le nord, l’été 1975 a représenté une rare accalmie dans la guerre civile à d’autres égards. Après une rencontre avec le président Frangieh, le 25 juin, Yasir Arafat réaffirma son engagement envers l’accord du Caire et promit que la résistance palestinienne s’abstiendrait d’interférer dans la politique intérieure libanaise. Arafat écrivit au président Asad, exprimant sa gratitude pour le rôle de la Syrie dans « la préservation de la fraternité libano-palestinienne » et louant le rôle de la Syrie dans ces négociations, affirmant qu’elles « confirmaient le rôle de tête de la Syrie sous votre sage direction ». Arafat était désireux de montrer à Asad que la résistance palestinienne soutiendrait les efforts de médiation de la Syrie. Reconnaissant le rôle de la Syrie dans la préservation de la position palestinienne dans l’État libanais, Arafat chercha à éviter une situation où il serait en confrontation directe avec la Syrie. Espérant réduire les tensions entre les Maronites et la gauche libanaise, Khaddam invita la direction politique chrétienne à visiter Damas. Le 1er août, le Premier ministre Karami visita également Damas pour des discussions visant à résoudre la guerre civile.
Au milieu de ce conflit civil croissant, le président Asad, selon Khaddam et Rifaat al-Asad, chercha à initier une initiative diplomatique plus large, qui débuta le 19 septembre. Le président Asad élargit son comité consultatif pour le dossier libanais pour inclure Zuhayr Muhsin et Muhammed al-Khuli, le chef de la sécurité de l’Armée de l’air syrienne. Khaddam et Shihabi furent envoyés au Liban pour stabiliser la situation. Le 20 septembre 1975, un cessez-le-feu parrainé par la Syrie pour arrêter les combats fut conclu à Beyrouth. Dans une tentative d’éviter un retour à la violence, Khaddam proposa un Comité pour le Dialogue National. Il initia une série de consultations avec les différentes factions politiques du Liban pour tenter de reformuler le Pacte National afin qu’il reflète mieux les évolutions démographiques du Liban. Khaddam, qui considérait le président Frangieh comme un ami proche de Damas, se souvint qu’il espérait que cette solution créerait un système politique libanais basé avant tout sur une identité nationale commune qui pourrait transcender la politique confessionnelle. Cet objectif serait atteint en réformant la Constitution et la loi électorale. Cependant, un débat éclata entre les différents groupes sur la question de savoir qui devrait être membre de ce Comité pour le Dialogue National. Kamal Joumblatt, dans ses mémoires, se souvint qu’il s’opposait à la formule initiale de Khaddam qui reposait sur une représentation basée sur l’identité confessionnelle pour assurer la représentation de tous les groupes confessionnels du Liban, et proposa plutôt que les blocs politiques actuels choisissent des représentants. Khaddam parvint à un compromis, avec 20 membres — dont 6 de la gauche libanaise — et Joumblatt reconnaissant la place du Parti Phalangiste dans le dialogue. Khaddam déclara publiquement que cette initiative était « un couronnement [de l’effort] sur le chemin de l’approfondissement de la confiance entre les différentes parties. »
Voyant leurs efforts de médiation échouer, Asad et Khaddam continuèrent de chercher une solution politique à la crise. Lors d’une réunion à Damas en octobre, le Premier ministre Karami rencontra Arafat, Asad et Khaddam pour discuter d’une façon de briser ce blocage. Karami souleva la possibilité de déployer l’armée pour rétablir l’ordre, mais il ne pensait pas qu’un tel déploiement serait conseillé à ce moment-là. Il proposa également de démissionner. Asad et Khaddam exprimèrent leurs objections à l’utilisation de l’armée, ainsi qu’à la démission de Karami. Ils s’opposèrent également à l’utilisation de l’Armée libanaise, car cela pourrait renforcer les Maronites au détriment des Palestiniens, et lors de la réunion, Asad nota que leur préoccupation principale — au-delà des propositions du MNL — était la protection de la communauté palestinienne. Asad dit à Karami et Arafat :
« Nous croyons que le Mouvement National… doit donner priorité dans sa lutte patriotique et nationale à la défense de la Résistance, et qu’il doit en faire son premier objectif, avant la réalisation des demandes de réformes politiques, économiques et sociales du régime libanais. Car il est possible de réaliser certaines de ces demandes en ce moment, et de continuer la lutte pour leur réalisation dans les années à venir. Cependant, la question dépend du Mouvement National Libanais lui-même. »
Arafat sortit de la réunion confiant dans le soutien d’Asad, et le 29 octobre, il informa Karami que la Résistance aiderait à ramener la stabilité à l’ouest de Beyrouth. Khaddam dit à Karami que la Syrie soutenait ces efforts. En travaillant avec Khaddam, Karami créa un Comité de Coordination Supérieur comprenant l’Armée, le Ministère de l’Intérieur, ainsi que les milices palestiniennes, pour calmer les conflits inter-communautaires et mieux appliquer les accords de cessez-le-feu passés.
La médiation syrienne n’a pas réussi à endiguer cette violence. Asad et Khaddam n’ont pas pu instaurer suffisamment de confiance entre les groupes confessionnels pour parvenir à un cessez-le-feu permanent, et à la fin de 1975, aucune des parties n’avait pris l’engagement d’une résolution pacifique. Bien que Damas ait effectivement priorisé la protection de la communauté palestinienne et, dans une certaine mesure, le MNL, ils ont reconnu que soutenir uniquement ces groupes ne garantirait pas la stabilité et la sécurité du Liban et, par conséquent, la sécurité de la Syrie. Comme l’ont noté Abdul Halim Khaddam et Richard Murphy, Asad ne cherchait pas à escalader l’implication de la Syrie au Liban, mais cherchait une solution politique pour éviter une situation où la Syrie serait entraînée militairement dans la guerre civile libanaise.
1.1.3. Engagement avec les Maronites
Alors que les efforts de médiation peinaient, en décembre 1975, Hafiz al-Asad invita Pierre Gemayel, le leader du Parti Phalangiste libanais, à Damas pour le rencontrer lui et Abdul Halim Khaddam. La nouvelle de cette visite surprit les alliés de la gauche syrienne et l’OLP au Liban, qui pensaient que la Syrie était exclusivement attentive à leurs intérêts. Selon les rapports, Asad aurait dit à Gemayel que la Syrie offrirait « tous les services possibles » et aurait réaffirmé le rôle médiateur de la Syrie. Il est important de noter qu’Asad insista auprès de Gemayel pour que la Syrie soit considérée comme « un ami de tous les Libanais sans exception. » Il encouragea les Phalangistes à ne pas chercher à diviser le pays, et les incita également à soutenir le système confessionnel qu’il tentait de préserver. Lors de cette rencontre, Gemayel souligna à Asad le rôle positif que la Syrie pourrait jouer pour mettre fin au conflit. Il précisa qu’il n’était pas opposé à la Résistance palestinienne, mais qu’il était préoccupé par leur « excès et leur implication dans les affaires internes du Liban. » Asad utilisa cette rencontre pour renforcer les relations avec la communauté chrétienne maronite et envoyer un message au MNL et à l’OLP que la poursuite des intérêts de la Syrie au Liban ne serait pas limitée par ses relations avec un groupe confessionnel en particulier. Cette rencontre marqua le début d’un dialogue entre Damas et les Phalangistes pour former des relations plus étroites.
Alors qu’Hafiz al-Asad et Khaddam étaient engagés dans leurs efforts de médiation, en 1975, Rifaat al-Asad avait commencé à armer et équiper secrètement les membres des milices chrétiennes. Rifaat avait de nombreux amis au sein de la communauté chrétienne maronite, et il sentait qu’il ne pouvait pas laisser ses amis être massacrés alors que la violence éclatait en 1975. Lors d’une interview réalisée en 2012, il mentionna comme une préoccupation particulière que si la Syrie ne protégeait pas cette communauté minoritaire, les Maronites seraient forcés de fuir le Liban à cause de la violence. Samir Frangieh, le neveu de Suleiman Frangieh, observa que Suleiman Frangieh était initialement enclin à chercher du soutien auprès d’Israël plutôt qu’auprès de la Syrie, mais Tony, un récipiendaire de l’aide militaire de Rifaat et son partenaire commercial, poussa son père à chercher de l’aide auprès des Syriens, au lieu de dépendre de l’aide israélienne. Selon Samir Frangieh, Suleiman Frangieh conclut que la médiation politique par la Syrie était essentielle pour garantir sa présidence. Khaddam nota que Frangieh était également un bon ami de Hafiz al-Asad.
En réponse à cette violence et à la démission de Karami, Khaddam avertit : « C’est une situation très sensible pour nous en Syrie, et en ce qui concerne la présence de la résistance palestinienne là-bas. » Tandis qu’Asad cherchait à approfondir ses liens avec la communauté chrétienne maronite, il s’opposait également à l’offensive de violence de la communauté chrétienne et à leur refus d’arrêter les combats. Cherchant à prévenir un massacre de Palestiniens, un aspect important de l’identité de la Syrie, et à contenir la violence indiscriminée des chrétiens maronites, Asad passa d’une médiation politique uniquement à l’utilisation d’une force limitée. Le président syrien chercha à éviter une situation où un groupe pourrait déséquilibrer le pouvoir trop en leur faveur au détriment d’un autre groupe. Les unités syriennes Saqa’a et PLA entrèrent au Liban début janvier et aidèrent les Palestiniens dans leur contre-offensive. Elles assistèrent également les miliciens sunnites dans leurs attaques contre les villes chrétiennes dans la région nord d’Akkar. Dans un avertissement aux chrétiens, Khaddam déclara : « Nous avons clairement fait savoir de manière décisive que nous ne permettrions pas la partition du Liban. Toute initiative de partition signifierait notre intervention immédiate. Le Liban faisait partie de la Syrie et nous le restaurerions en cas de tentative de partition.
Confronté à la difficulté du siège de Damour par le MNL-OLP, Kamal Joumblatt demanda plus d’assistance syrienne. Asad hésita à approfondir son implication en Syrie. Cependant, Khaddam avertit que s’il n’augmentait pas l’assistance syrienne, l’offensive de janvier des chrétiens maronites pourrait les amener à capturer les quartiers musulmans de l’ouest de Beyrouth. Bien qu’Asad fût prêt à déployer les milices palestiniennes entraînées par la Syrie pour empêcher les chrétiens maronites de submerger les Palestiniens et le MNL, le 18 janvier, Asad chercha d’abord un autre cessez-le-feu, espérant éviter une escalade de son implication dans l’État. Asad voulait éviter autant que possible un rôle militaire soutenu au Liban et une situation où il déséquilibrerait trop le rapport de forces en faveur du MNL et des Palestiniens. À la grande consternation d’Asad, le cessez-le-feu fut rompu presque immédiatement après sa mise en œuvre.
Lors d’une conversation le 20 janvier 1976, Frangieh protesta auprès d’Asad : « Il y a des forces syriennes qui entrent au Liban ! » Asad répondit : « Il y a une ligne rouge en ce qui concerne les Palestiniens que nous ne permettrons absolument à personne de franchir. » Le 1er février 1976, Khaddam déclara : « Si l’OLP n’était pas intervenue, le Liban se dévorerait maintenant et serait détruit. » Cherchant encore un cessez-le-feu, le président Frangieh et Asad convinrent que Khaddam, Shihabi et Jamil se rendraient à Beyrouth pour négocier un cessez-le-feu. S’appuyant sur l’échec du Dialogue national syrien, le président Asad espérait toujours pouvoir remodeler le système politique libanais et y apporter de la stabilité. Abdul Halim Khaddam proposa le « Document constitutionnel » comme solution. Cette proposition visait à redéfinir le système politique en tenant compte des évolutions démographiques du pays et à donner plus de pouvoir à la population musulmane. Il était important de noter que le Document proposait de réaffecter les sièges parlementaires pour accorder une plus grande représentation à la communauté musulmane. Il proposait également de nouvelles structures institutionnelles pour instaurer davantage de contre-pouvoirs dans le système politique. Il réorientait la fonction publique, passant d’un système où les nominations étaient basées sur l’affiliation sectaire à un système fondé sur le mérite. Toutefois, le Document faisait également des concessions à la communauté chrétienne maronite pour protéger ses intérêts dans l’État. Khaddam se souvint qu’après de longues négociations, il convainquit le président Frangieh d’accepter le Document le 14 février 1976.
Au milieu du siège du palais présidentiel, Khaddam rencontra Robert Pelletreau, chargé d’affaires américain à Damas, le 23 mars et l’informa de la demande d’aide militaire syrienne du président Frangieh. Khaddam demanda quelle serait la réponse américaine si une intervention syrienne se produisait. Par l’intermédiaire de Pelletreau, Kissinger informa Khaddam que l’introduction de forces terrestres à grande échelle pourrait déclencher une poussée israélienne dans le sud du Liban. Lors de la réunion du Washington Special Actions Group le 24 mars 1976, Kissinger souligna que « étant donné la réaction probable de l’Égypte et celle d’Israël, permettre aux Syriens d’entrer serait simplement ouvrir une boîte de Pandore impossible à refermer. Si les Syriens entrent, les Israéliens y entreront presque certainement eux aussi. Ils nous diraient probablement de nous en aller — de nous faire face. »
En réfléchissant à l’intervention de la Syrie en soutien au président Frangieh, Kissinger considérait ce changement d’attitude de la Syrie contre la gauche libanaise comme bénéfique aux intérêts américains et israéliens. Il déclara au président Ford le 24 mars 1976 :
« Nous avons une situation vraiment bizarre au Liban. La Syrie soutient les conservateurs et les chrétiens contre l’OLP et les communistes. L’Égypte soutient les gauchistes et l’OLP contre la Syrie. L’Union soviétique devrait soutenir la Syrie, mais elle soutient aussi l’OLP. Israël est, bien sûr, contre l’OLP. Nous ne pouvons pas permettre à Israël d’entrer dans le sud du Liban. Si nous ne les retenons pas, il y aura une réunion du Conseil de sécurité de l’ONU où nous devrons soit les condamner, soit opposer notre veto — et dans les deux cas, c’est mauvais. »
Pour les États-Unis, la situation au Liban déconcertait les attentes de Kissinger quant au comportement de la Syrie. Le cas du Liban illustrait comment un État comme la Syrie peut être prêt à concilier son identité avec ses intérêts, et même soutenir le même groupe que son ennemi idéologique, dans ce cas Israël, pour atteindre ses objectifs stratégiques et idéologiques, même si ce groupe représente une menace pour la Résistance palestinienne. Stratégiquement, Asad s’est aligné sur un groupe ayant moins en commun avec l’identité syrienne que la gauche libanaise, afin d’éviter l’effondrement de l’État libanais, ce qui pourrait à son tour menacer la stabilité de la Syrie et aussi attirer Israël au Liban. Cependant, bien que Kissinger ait vu ce changement comme bénéfique aux intérêts américains, il avait des préoccupations sur la façon dont Israël percevrait les intentions de la Syrie.
Bien que les États-Unis aient approuvé l’augmentation du rôle syrien au Liban, la décision des Syriens de lancer une intervention militaire à grande échelle au début du mois de juin s’est faite indépendamment des considérations américaines. Avec l’échec de la négociation d’un accord de paix entre les différentes factions et les possibles répercussions d’une intervention israélienne au Liban si les chrétiens se tournaient vers Israël pour plus de soutien, le président Asad conclut que la seule façon d’apporter l’ordre et la stabilité à l’État était d’augmenter le rôle de la Syrie au Liban. Expliquant la logique de l’intervention militaire syrienne, Abdul Halim Khaddam souligna : « On en a trop dit à ce sujet… mais le fait est simple, le Liban est un pays frère… dans une guerre civile très grave qui a également eu des répercussions négatives sur la Syrie. Si les chrétiens étaient encore plus marginalisés, ils auraient pu se tourner vers Israël. » Khaddam insista également sur le fait que la Syrie défendait non seulement l’unité du Liban, mais aussi la sécurité de la Syrie. Il nota que le Liban ne pouvait pas être divisé et que la Syrie ne pouvait pas permettre une division entre les chrétiens et les Palestiniens.
En accord avec l’évaluation de Khaddam concernant l’intervention syrienne, Rifaat al-Asad expliqua que la décision de la Syrie d’intervenir au Liban était fondée sur la crainte que, si la Syrie n’agissait pas, les chrétiens seraient défaits. Il envisageait le rôle de la Syrie au Liban comme étant limité et avait préféré que l’ONU intervienne plutôt que la Syrie. Rifaat al-Asad déclara qu’il était généralement contre une intervention à long terme, mais que les circonstances avaient attiré la Syrie dans le conflit.122 Khaddam et Asad soulignèrent à plusieurs reprises que les préoccupations américaines jouaient un rôle minime dans les calculs de Hafiz al-Asad. Ils insistèrent sur le fait qu’après le traité de Sinaï II, les relations entre les deux États n’étaient pas très fortes. Khaddam se souvint qu’avant l’invasion, le président Asad avait l’impression que les États-Unis n’approuvaient pas la présence syrienne au Liban. Rifaat al-Asad avait également conclu que les États-Unis n’étaient pas favorables à une intervention syrienne au Liban.123 Khaddam souligna également que l’Union soviétique n’avait pas été consultée. Khaddam se rappela comment le Premier ministre soviétique, Alexeï Kosygine, était arrivé à Damas le 1er juin 1976 pour rencontrer Hafiz al-Asad, ignorant l’intervention à grande échelle de la Syrie. Le Premier ministre soviétique fut profondément surpris d’apprendre qu’Asad avait décidé d’intervenir sans en informer Moscou. Cette décision illustre sa volonté d’agir indépendamment de l’Union soviétique pour poursuivre les intérêts de son pays.124 Richard Murphy se souvint qu’un diplomate soviétique lui avait dit lorsqu’il était en poste à Damas à cette époque : « Il est vrai que la Syrie accepte tout de l’Union soviétique, sauf les conseils. »
1.2.6. Les tempêtes à l’horizon
Bien que la Syrie ait réussi à vaincre le LNM et les Palestiniens et soit devenue le responsable politique et militaire du Liban en octobre 1976, en 1978, elle avait du mal à maintenir la stabilité du Liban. Les différences croissantes entre les différents groupes ne pouvaient pas être contenues uniquement par la supervision militaire syrienne. Avec le tournant de la communauté chrétienne maronite vers Israël en 1978 et leurs différences grandissantes avec Damas, Asad changea son soutien en faveur de la gauche libanaise et des Palestiniens. L’intervention syrienne échoua à atteindre l’objectif initial d’Asad de remodeler le système politique libanais autour d’une identité nationale stable. Faute de cela, le Liban resta vulnérable aux ingérences extérieures et aux luttes internes. Khaddam nota que la Syrie devait appliquer une pression constante pour qu’aucun groupe ne soit plus fort que les autres, afin d’empêcher un groupe de déstabiliser le système confessionnel. Selon Asad, un État dominé par les Maronites ou un État de gauche ou palestinien comportait des risques tout aussi désagréables. La seule manière d’éviter cela était de garantir que ces groupes soient équilibrés grâce à un système confessionnel.
